תקופת הבחירות לרשויות המקומיות לפנינו, האזרחים שבחרו בך מצפים ממך להיות שותף מרכזי בעשייה המוניציפלית.
לצד ראש הרשות מכהנים סגנים המסייעים לו בניהול הרשות המקומית. בעוד חברי המועצה עושים עבודתם בהתנדבות, סגנים זכאים לשכר וזכויות נלוות, כך באפשרותם להתפנות מעיסוקם ולהשקיע בשירות ציבור בוחריהם.
כמועמד אפשרי לתפקיד זה – השמור רק לחברי מועצה מכהנים – אבקש להציג לך מכשולים אפשריים בדרכך ולהציע לך דרכי פעולה להסרתם. אולם אין מאמר זה מתיימר להציג את כלל המכשולים האפשריים ואת כלל הפתרונות, ואין הוא מהווה תחליף ליועץ משפטי.
מהי המטריה המשפטית הרלוונטית למינוי סגנים:
ברשות מקומית קיימים שני סוגי סגנים – סגן ממלא מקום1 (לפי סעיף 14 לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה– 1975 להלן: החוק). סגן זה מתמנה על פי המלצת ראש הרשות ובאישור המועצה ברוב חבריה, והוא ימלא את מקומו של ראש הרשות אוטומטית במקרה של היעדרות או חלילה מחלה או הרחקה.
סגן נוסף הוא סגן לפי סעיף 15 לחוק2 – ומתמנה על פי החלטת המועצה, גם אם למשל ראש הרשות מתנגד לכך המועצה רשאית למנות לו סגן.
לרוב כמובן שני סוגי הסגנים מתמנים כחלק מההסכם הקואליציוני המתגבש. 3
מספר חברי המועצה שהרשות רשאית למנות כסגן (לפי סעיף 14 או לפי סעיף 15) הוא מוגבל, בהתאם לקבוע בחוק. <strong>לא כל חבר מועצה יכול להתמנות כסגן.</strong>
מספר הסגנים שרשאית הרשות למנות לפי כל אחד מהסעיפים – הוא שונה, ותלוי גם בגודלה של הרשות ובמאפיינים נוספים. כך למשל ניתן למנות 2 סגנים ממלאי מקום (לפי סעיף 14) אם מדובר ברשות שבה מעל 150,000תושבים או ברשות בנגב או בגליל (כהגדרתם בחוקים הספציפים) שבה מעל 45,000 תושבים והוכרה על ידי השר כרשות מקומית קולטת עליה. בענין זה נפסק כי לא די בהיותה של הרשות בנגב או בגליל ובהיותה רשות שקלטה וקולטת עליה אלא עליה לעמוד בכללים שקבע השר לענין חוק זה, ובמועד קבלת ההחלטה4.בסגנים לפי סעיף 15- ניתן למנות לפחות 2 סגנים, ובהתאם לגודל הרשות אף יותר מכך5.
–חשוב לשים לב לכך שלא כל סגן בהכרח יהיה זכאי לשכר. אם בגלל שעל פי החוק6 מכסת הסגנים בשכר אינה תואמת את מספר הסגנים שניתן למנות, ואם בגלל שהליך המינוי צריך לעמוד בכללים שנקבעו בחוק, בנהלי משרד הפנים7 ובפסיקה.
המשמעויות הנגזרות מהחקיקה ומחוזרי המנכ"ל בענין.
מטבע הדברים, כוחה האלקטורלי של מפלגתך הוא זה שיסלול את דרכך לתפקיד. ברי כי השיקולים הפוליטיים הם אלו העומדים מאחורי המינויים לכהונת סגנים בשכר או שלא בשכר, אך שומה עליך לדעת כי גם כאשר חפץ ראש העיר במינויך לסגן – עשויים אתם להיתקל בחסמים אותם חשוב שתכיר מראש.
חשוב לציין כי הכרות עם חסמים אלו תאפשר לך לסלול את דרכך למינויך כסגן, אך גם לתת את הדעת למינויים אחרים ברשות שאינם עומדים בכללים המחייבים ולמלא את תפקידך כשליח ציבור.
אז ראשית לכל יש לבחון שמספר הסגנים שהרשות ממנה תואם את הקבוע בחוק, ובמועד קבלת ההחלטה. מינוי סגנים מעבר לקבוע בחוק יביא לפסילת המינוי.8
שנית יש להקפיד על ניהול נכון של ההזמנות לישיבת המועצה ושל הפרוטוקול.
ההחלטה על מינוי סגן בשכר צריכה להיות מפורשת בפרוטוקול ישיבת המועצה ולהתאשר על ידי רוב חברי המועצה (די ברוב נוכחים)9, ורצוי כי תופיע כבר בהזמנה לישיבת המועצה ובהצעת ההחלטה. לא די בכוונה למנות חבר מועצה כסגן בשכר, הדבר צריך להאמר ולהיכתב בפרוטוקול10. אחרת המינוי כסגן בשכר יתבטל, ואם קיבל שכר– ידרש להשיב כסף.
בנוסף חשוב לציין לפי איזה סעיף בחוק מתמנה הסגן– האם הוא סגן שמתמנה לפי סעיף 14 או סגן שמתמנה לפי סעיף 15.
היו מקרים שראשי רשויות ניסו להתחמק מקביעה זו– מסיבות שלהם– אם מכיון שלא רצו סגן ממלא מקום או מכיון שלא הצליחו להוביל את חברי הקואליציה להסכמה בענין זה– ובית המשפט העליון ביטל את מינוים של כל הסגנים.11
לרוב– ביטול מינוי של סגן, עקב פגמים בתהליך גורר אחריו לא רק ביקורת ציבורית נוקבת על אופן התנהלות הרשות, אלא גם ביטול זכאותו לשכר ודרישה להשבת שכר על כל המשתמע מכך12.
כמו כן, יש לצרף להזמנה לישיבת המועצה ולדיון עצמו חוות דעת של גזבר המועצה כי למינוי יש כיסוי תקציבי וכי לרשות יכולת לשאת בנטל התקציבי לאורך תקופת המינוי הצפויה13.
אופן התנהלות הדיון– בענין ששון לעיל14 בית המשפט ביטל את החלטת המועצה על מינוי סגנים בגלל הביקורת על אופן התנהלות הדיון במועצה ושלילת זכות הדיבור של חברי המועצה בטרם ההצבעה. אז שימו לבכם לכך שהאינטרס שלכם הוא כי ישיבת מועצה תתנהל בצורה מכובדת ומכבדת, ולכל חבר מועצה החפץ בכך, תינתן ההזדמנות להביע דעתו על הצעת ההחלטה למנות אותך כסגן בשכר.
ודבר חשוב מאד– הוא ענין <strong>האצלת הסמכויות.</strong> נקבע בפסיקה 15כי התשלום לסגן בשכר אינו אתנן פוליטי אלא בתמורה לכך שהסגן נושא– יחד עם ראש הרשות – בנטל ניהול הרשות. לפיכך קבע שר הפנים16 כי כדי שסגן יהיה זכאי לשכר– על ראש הרשות להאציל לו מסמכויותיו לפי סעיף 1717 לחוק ובאישור המועצה. ובהאצלה המפקידה תכני פעילות ממשיים בידיהם של הסגנים, הכוללת כמובן גם הפעלת סמכויות שלטוניות, אך לא רק זאת ויכולה לכלול גם תפקידים אחרים שמבצעת הרשות ללא סמכות פורמלית,18 ולקבל את אישור המועצה לאותה האצלה19 ובצורה ברורה שאינה משתמעת לשני פנים
בענין זה חשוב לציין – נטילת הסמכויות היא הסנקציה הקיימת בידי ראש הרשות20 – כאשר הוא מאבד את אמונו בסגן. לצורך כך אין הוא נדרש לאישור מועצה, והוא פשוט יכול להודיע לו כי הוא לוקח לעצמו חזרה את הסמכויות שהאציל, ועל פי קביעת שר הפנים בחוזר, מאותו הרגע הסגן מאבד את זכאותו לקבל שכר21.
אז אם עברתם את כל השלבים ומועצת העיר אישרה את המינוי כסגן בשכר ואת אצילת הסמכויות, ואושרה יכולתה התקציבית של הרשות לשאת בנטל עלות השכר, אפשר להתיישב על הכיסא ולהתחיל לעבוד?
עדין לא. כמועמד לתפקיד בכיר ברשות המקומית, בעל יכולת השפעה ממשית, חובה עליך למלא טופס הצהרה על העדר ניגוד עניינים. יש לבדוק העדר ניגוד עניינים בין עיסוקים קודמים שלך לפני מינוייך כסגן ואף עיסוקים של בני משפחה, וזאת גם ביחס לסמכויות שהואצלו לך. כדי להימנע מהפתעות בדיעבד, ועקב החובה המוטלת על נבחר ציבור להימנע מניגוד עניינים ולפיכך לדווח על כל מקרה22, רצוי להצהיר על קרובי משפחה המועסקים ברשות, לא רק אילו הנמנים בסעיף 122א לפקודת העיריות, אלא גם אלו הנמנים בסעיף 174א לפקודת העיריות23.
נציין כי הוועדה המייעצת למניעת ניגוד עניינים של נבחרים ברשויות המקומיות24, פסלה מינויו של סגן עקב תפקיד בכיר של קרוב משפחה (אח ואפילו גיס) ברשות המקומית25.
במסגרת בחינת העדרו של ניגוד עניינים, תיבחן גם האפשרות כי תמשיך– לתקופת מה או לכל התקופה בעיסוקך הקודם26. ויבחן הסדר המיוחד ומותאם לנסיבות הספציפיות שלך. שכן גם עיסוק נוסף או תפקיד נוסף יכולים להצדיק שלילת מינויך כסגן בשכר, ואולי אף יצדיקו שלילת הכהונה כחבר מועצה27.
לפיכך, וכדי למנוע הפתעות לא נעימות, ועיכובים במינוי ובאישור השכר, מומלץ כי בדיקת קיומו של ניגוד עניינים ובחינת הצעות להסדר יעשו עוד לפני קבלת החלטת המועצה.
לאור כל הקשיים העלולים להתעורר בהליך המינוי (שרק חלקם צויין כאן) מומלץ להתייעץ עם גורם מומחה כבר בתחילת ניהול המו"מ הקואליציוני בכדי שההסכם המתגבש יוכל גם להתממש.
1סעיף 14(א) (1) לראש רשות יהיה סגן אחד, וברשות מקומית שמספר תושביה עולה על 150,000, או ברשות מקומית הנמצאת בנגב או בגליל, שמספר תושביה עולה על 45,000 ושהוכרה על ידי השר כרשות מקומית קולטת עליה יכול שיהיו, על פי הצעת ראש הרשות, שני סגנים; כל סגן ייבחר מבין חברי המועצה על פי הצעת ראש הרשות שאושרה בידי המועצה, ברוב חבריה;
2 סעיף 15 (א) נוסף לסגן או לסגנים כאמור בסעיף 14 רשאית המועצה לבחור, בדרך האמורה בסעיף 26 –
-
ברשות מקומית שמספר תושביה אינו עולה על 150,000 – סגן אחד או שני סגנים, אולם השר רשאי בתקנות, באישור ועדת הפנים של הכנסת, לקבוע שברשויות מקומיות שמספר תושביהן אינו עולה על המספר שנקבע לכך לא ייבחר סגן נוסף או שייבחר סגן אחד בלבד;
-
ברשות מקומית שמספר תושביה עולה על 200,000 אך אינו עולה על 500,000 – שלושה סגנים;
-
ברשות מקומית שמספר תושביה עולה על 500,000 – ארבעה סגנים;
-
בעיריית ירושלים – שישה סגנים.
נציין כי הן לסעיף ז והן לסעיף 14 מספר התושבים הינו המספר שלפיו נקבעו מפר חברי המועצה .
3 לא נרחיב כאן על הסכנה בהפיכת הסכם קואליציוני להסכם פסול עקב שוחד בחירות– אך נזכיר שצריך להיות מודעים לסכנה זו, וחשוב לקבל יעוץ משפטי איכותי.
4 בג"ץ 00 /2421 בג"ץ 00 /5389 יצחק הלוי נ' ראש עיריית אילת פ"ד נה(2) 586.
5 ראו ה"ש 2, וכן בחוק המקורי בנוסח המלא של הסעיף.
6 סעיף 15א(1) הקובע כדלקמן:
(א) ראש רשות וסגן ראש רשות רשאים לקבל שכר ותנאי שירות מקופת הרשות המקומית, בכפוף לאישור השר ובהתאם לתנאים ולשיעורים שקבע, ואולם לא יקבלו שכר ותנאי שירות מקופת הרשות המקומית כל אחד מאלה:
(1) סגן ראש רשות – ברשות מקומית שמספר תושביה אינו עולה על 10,000;
(2) יותר מסגן ראש רשות אחד – ברשות מקומית שמספר תושביה אינו עולה על 20,000;
(3) יותר משני סגני ראש רשות – ברשות מקומית שמספר תושביה אינו עולה על 100,000;
(4) יותר משלושה סגני ראש רשות – ברשות מקומית שמספר תושביה אינו עולה על 200,000;
(5) יותר מארבעה סגני ראש רשות – ברשות מקומית שמספר תושביה אינו עולה על 400,000;
(6) יותר מחמישה סגני ראש רשות – ברשות מקומית שמספר תושביה אינו עולה על 500,000;
(7) יותר משישה סגני ראש רשות – ברשות מקומית שמספר תושביה עולה על 500,000;
(8) יותר משמונה סגני ראש רשות – בעיריית ירושלים.
(ב) על אף האמור בסעיף קטן (א), ברשות מקומית שמספר תושביה עולה על 250,000, למעט ירושלים, שאינה מקבלת מענק כללי לאיזון בשנת הבקשה ובשנתיים שקדמו לבקשה לא היה לה גירעון שוטף, כהגדרתו בסעיף 140ג לפקודת העיריות, רשאי שר הפנים לאשר, על פי הצעת ראש הרשות שאושרה בידי המועצה, כי סגן ראש רשות נוסף על המספר המנוי בסעיף קטן (א), יהיה רשאי לקבל שכר ותנאי שירות כאמור בסעיף קטן (א).
7 החוזר האחרון בענין הוא חוזר מנכ"ל מיוחד נבחרי ציבור 4/2017.
8 בג"ץ 97 / 5692 נחמיה דורון נ' עיריית ראשון לציון, פ"ד נא(5) 380.
9 מכוח סעיף 3.6.2 לחוזר מנכ"ל המיוחד 4/2017.
10 בבג"ץ 3659/97 פרץ, סגן וממלא–מקום ראש–המועצה המקומית בנתיבות נ' זוהר, פ"ד נא(3) 636, בעמ' 647 א–ב נקבע כך:
"לסיכום, סגן ראש–מועצה זכאי לקבל שכר מקופת המועצה אם הוא נבחר על–ידי המועצה לכהן בשכר, וכך גם נרשם בפרוטוקול הישיבה של המועצה, במסגרת המכסה של סגנים בשכר שאותה מועצה רשאית לבחור, ובתנאי שהואצלו לו תפקידים וסמכויות על–ידי ראש–המועצה."
ובהמשך עמ'648 ה–ו:
"15. עם זאת, החלטת המועצה לבחור בעותר כסגן בשכר לוקה בפגם, שכן לפי חוזר המנכ"ל (סעיף 1.4) צריך היה לרשום בפרוטוקול הישיבה, שבה נבחר העותר, כי הוא נבחר לכהן בשכר. ראו לעיל פיסקה 12. מה הנפקות של פגם זה?
יש טעם וחשיבות בדרישת המנכ"ל שהפרוטוקול יאמר במפורש כי המועצה בחרה בסגן לכהונה בשכר. אחרת יש מקום לטעות ולמחלוקת, והמקרה שלפנינו יוכיח. לכן צריך להקפיד בדרישה זאת."
בג"ץ בג"ץ 585/99 זמירו חמדאן נ' קלאנסואה.
11 בגץ 3616/06 פרג' מנצור נ' מדינת ישראל – משרד הפנים (פורסם בנבו) סעיפים י"ט וכ"ד לפסה"ד.
12 עע"מ 5106/14 עירית בת ים נ' ששון, (פורסם בנבו), , עתמ (חי') 2219/04 סאלח מורשד סלים נ' המועצה המקומית אעבלין, (פורסם בנבו).
13 סעיף 3.6.1.1 לחוזר המנכ"ל המיוחד 4/2017 וסעיף 3.6.1.2 לחוזר האמור. בנוסף נדרש גם אישור יועץ משפטי כי המינוי כדין.
14 ה"ש 12.
15 בבג"ץ 3659/97 פרץ (ה"ש 10) עמ' 650א:
"אכן, ברור כי מועצה מקומית אינה רשאית להחליט כי סגן יכהן בשכר אם לא הואצלו לו תפקידים וסמכויות … זו גם החלטה פסולה מבחינה עניינית: אין הצדקה לשלם שכר מקופת המועצה לסגן ראש–מועצה אלא אם הוא נושא, מכוח אצילת סמכויות, בנטל ממשי של ניהול הרשות."
16 סעיף 3.6.1.4 וסעיף 3.6.2 לחוזר המנכ"ל המיוחד 4/2017.
17 17". ראש רשות רשאי, באישור המועצה, לאצול מתפקידיו וסמכויותיו לסגן ראש רשות או לחבר ועדת הנהלה כמשמעה בפקודת העיריות או לעובד הרשות והכל דרך כלל או לענין מסויים או לסוג ענינים מסויים; מילוי התפקידים והשימוש בסמכויות כאמור לא יהיו כרוכים בתשלום שכר."
18 בבג"ץ 5774/11 זאב סילס נ מועצת עיריית חיפה שם נקבע: " הקופה הציבורית אינה יכולה להיות הפקר, וחשוב להקפיד על כך שתשלום שכר ממנה ייעשה רק כאשר יש הצדקה מהותית לכך, ובענייננו, רק כאשר התואר "סגן ראש רשות" הוא תואר המעיד על תוכן, להבדיל מכותרת נוצצת אך ריקה."
19 בדנג"ץ 10350/02 משרד הפנים נ עדנאן מטר ואח פ"ד נח(3) 255, קבע הש' חשין כדלקמן:
"אמירתו של ראש המועצה למועצה כי המשיבים יכהנו כסגנים בשכר אין לראות בה בקשה מן המועצה – ולו בקשה מכללא – לאשר אצילת סמכויות, וממילא אין להסיק מהחלטת המועצה אישור לאצילת סמכויות. הוא הדין בטענתם הנוספת של המשיבים – טענה הנמשכת מטענת האישור מכללא – כי באישור התקציב הכולל משכורת למשיבים, אישרה המועצה גם אצילת סמכויות".
20בבגץ 170/81 סלמאן סלמה נ' ראש מועצת טורעאן פ"דלו(2) 433
" כאשר נאצלות, לכן, סמכויות לסגן, את תפקידו של ראש המועצה הוא ממלא ובסמכויותיו הוא משתמש, וראש המועצה הנו, וממשיך להיות, האחראי על–פי החוק למילוי תפקידו. ומאחר שכך, בא החוק והורה, שאם מבקש הוא להשתחרר ולפרוק מעליו באופן כללי או לעניין מסוים או לסוג מסוים של עניינים את עול תפקידו וסמכויותיו, אין הוא רשאי לעשות כן ללא אישור המועצה. אך כשהוא בא ומבקש שוב לשאת בעצמו בחובה ובנטל, שמתוקף החוק מוטלים הם עליו, מה טעם יש לחייבו לקבל לכך את אישורה של המועצה?". כך גם בבג"ץ 11341/03 פטין חורי נ שר הפנים (פורסם בנבו)
21 סעיף 3.6.1.5. לחוזר מנכ"ל מיוחד 4/2017, עתמ (ת"א) 1178/03 אלחרר בנימין נ' ראש עיריית בת–ים בג"ץ פרץ הנזכר בה"ש 10.
22 חוות דעת הוועדה למניעת ניגוד עניינים של נבחרי ציבור ברשויות המקומיות עקרונות כלליים בדיני ניגוד עניינים – פרק יד.
23 הגדרת "קרןב משפחה" בסעיף 174א כוללת "בן זוג, הורה, בן, בת ובני זוגם, אח או אחות וילדיהם, גיס, גיסה, דוד, דודה, חותן, חותנת, חם, חמות, חתן, כלה, נכד או נכדה, לרבות חורג או מאומץ".
24 http://www.justice.gov.il/Units/CommitteeToPreventConflictsOfInterest/Pages/About.aspx
25 סע (ב"ש) 22226-08-11 איוב אבו עראר נ' מו"מ כסייפה (פורסם בנבו)
26 הכלל הוא שהסגן יועסק במשרה מלאה, אך בתנאים מסויימים, ניתן להיות מועסק כסגן במשרה חלקית, ובתנאי כי אין ניגוד עניינים. סעיף 15ב ו-15ג לחוק וחוזר מנכל מיוחד 4/2017.
27 בבג"ץ 595/89 שמעון נ' דנינו פ"ד מד(1) 409 נשללה הזכות לכהן כסגן ממלא מקום אך לא כסגן בכלל, ובנסיבות לא נתקבלה הדרישה לפסול המינוי כליל.